摘  要：全过程人民民主视域下，地方人大监督作为保障人民当家作主的重要手段，其效能提升尤为关键。全过程人民民主要求地方人大监督主体的广泛性、内容的针对性、过程的完整性。当前基层人大普遍面临监督力量分散、监督内容不精准、监督质效欠缺的瓶颈，松阳县创新性推出“县长来报告”品牌，打造协同式、精准式、跟踪式监督，为地方人大监督效能提升提供新路径。

关键词：全过程人民民主；地方人大监督；县长来报告

全过程人民民主作为最高价值目标，具有“人民性”和“全过程”两大特性，是最广泛、最真实、最管用的民主。作为我国全过程人民民主实践的重要一环，地方人大监督应当以实现人民民主的全覆盖、全方位、全链条为目的。2021年9月15日，松阳建成丽水市首个县级人大代表联络总站，并将这一天确定为全县统一的“人大代表集中活动日”，由县政府班子集体参与接待选民和人大代表，接受群众监督，活动成效不断显现。基于这一实践，松阳县人大打造“县长来报告”工作品牌，将宪法、法律赋予人大的监督权具象化，蹚出了一条适合县域高质量发展的人大监督新路径。

一、全过程人民民主对地方人大监督工作提出新要求

（一）“全覆盖”构建监督格局

在地方人大监督体系中，监督主体和客体扮演着至关重要的角色。地方人大监督主体可以分为完全监督主体和不完全监督主体。完全主体有地方各级人民代表大会及其常委会，不完全监督主体有地方各级人民代表大会代表、人大常委会组成人员、人民代表大会专门委员会。地方人大监督客体，是指监督行为所指向的对象，即“一府一委两院”及其相关职能部门。在传统的监督二元关系中，监督者和监督对象之间具有天然的对抗性。在地方人大监督中发展全过程人民民主，要求重新认识和处理监督主客体关系，不仅要注重监督的广度和深度，还要注重监督的主动性和互动性。一方面，监督主体必须具备全员性和广泛性，依法履行职责，加强自身建设以提高监督工作的有效性和权威性。另一方面，监督客体必须树立“对人大负责、向人大报告、受人大监督”的自觉意识。从而打破传统关系模式，形成地方人大积极主动监督、“一府一委两院”自觉接受监督的新格局。

（二）“全方位”聚焦问题导向

调查研究是做好人大监督工作问题导向的基础，更是精准把握群众需求和关切的必经之路。首先，要突出重点领域。地方各级人大监督工作要紧紧围绕党委政府的中心工作，特别是改革、发展、稳定的工作大局，结合地方不同时期、不同阶段的中心工作和重点领域，确保监督工作与既定的目标任务一致。其次，要关注热点难点。围绕人民群众“急难愁盼”问题，将人民群众反映强烈的热点问题作为重点监督内容，回应群众关切。再次，要聚焦民生实事。保障和改善民生应当是人大监督工作的出发点和落脚点。在确定监督议题时，应坚持“小切口”原则，选取与群众生活密切相关的议题，依法开展监督，切实解决群众的实际困难和问题。

（三）“全链条”实现闭环管理

全过程人民民主之精髓强调了“全”，其中包括运作环节的全程性。地方人大监督是一个连续的过程，它应该遵循“监督—落实—再监督—再落实”的逻辑进路，要求凸显民意收集、汇总分类、交办转送、督办落实、办结反馈、总结评议的“闭环效应”，形成监督工作的良性循环。事前介入，监督议题“问需于民”。在确定监督议题时，应广泛征求群众意见和建议，通过代表码、接待选民、座谈会等多种渠道收集民意，使监督议题更具针对性和实效性，确保符合群众需求和利益。事中监督，监督过程“问计于民”。在监督过程中，地方人大应充分听取群众的意见和建议，同时，邀请代表参与监督活动，增强监督工作的透明度和公正性。此外，还可以借助数字化应用场景等手段，提高监督工作的效率和准确性。事后测评，监督结果“问效于民”。监督工作的最终目的是要取得让人民满意的实际效果，因此监督应当是有头有尾、善始善终，既重过程、更重结果。地方人大应对监督结果进行评估和反馈，对监督工作开展满意度测评和回头看，确保监督工作的成果能够真正惠及百姓。

二、全过程人民民主视域下地方人大监督工作面临的主要瓶颈

（一）监督力量分散

监督主体主动监督意识薄弱。一是监督放不开手脚。纵观当下，地方人大在某种程度上自身角色定位不清晰，监督事项往往涉及“老熟人”，在监督工作上不敢动真格，较少运用质询、特定问题调查等刚性监督手段。二是队伍专业性不强。当涉及医疗卫生、经济、法治等具有高度“分工性”的议题，缺少相应的知识背景，对一些具体政策执行很难提供深入的解决方案和意见。三是代表结构待优化。县级人大代表多数产生于基层一线，“专家型”人才较少，在具体建议时点得出现象却提不出对策。  

监督客体自觉接受监督意识薄弱。部分行政机关领导对上级行政机关监督的重视程度远大于同级人大监督。更有甚者将人大的工作监督、法律监督与政协的舆论监督相提并论。总的来说，没有把对人大监督的认识提升到尊重国家权力、维护国家权力的深层次高度上去。

（二）监督内容不精准

内容安排求全贪大，脱离重点。部分地方人大监督重心偏移，把多数工作精力分配到国民经济和社会发展计划、半年预算执行情况、财政决算等常规性议题，面对影响高质量发展、生态环境问题等与群众利益最直接、最现实的中心工作，却仅停留在报告审议层面，缺乏有效的监督措施和实际行动。导致议题选择看似高大上，却未能精准对接群众需求，未能切实惠及群众。

内容选取体系不全，缺乏协调。人大监督选题既要从技术性与科学性考量，也要从总量限制、届内布局、对口部门覆盖、立法监督衔接、法定方式选择、纵向联动和横向协同等现实性要素角度综合考虑。当前人大监督，还缺乏系统性考量。从任期布局看，对重点领域、重点部门没有设置长期议题，缺乏跟踪监督；从联动协同看，没有充分将省、市人大监督事项精准辐射到本县域，未考虑到与乡镇人大的联动，导致议题选取失准、监督质效减弱。

监督方向偏颇单一，降低效果。当前，地方人大在行使监督权的过程中，主要方向还是集中在对政府整体工作的审视上。在新时代背景下，加强人大对选举和任命干部履职情况的监督，不仅是地方人大依法履职的内在要求，更是面临的新课题和新挑战。

（三）监督质效欠缺  

重事后轻事前，常态监督少。全过程人民民主要求下，人大监督应当是全流程监督与实时监督的结合。然而，实践中地方人大在履行监督职责时，主要方式是常委会会议或在人代会期间审议工作报告，会议时间短且次数少，无法第一时间纠正问题，工作滞后现象严重。例如，经地方人大审议通过的预算，具体实施过程中具有较强的随意性，人大对此也只能通过事后“追认”的方式进行被动监督。

重形式轻实质，监督手段少。一些地方人大开展的专题询问，看似程序严密、合规合矩，实际上都提前与政府有关部门就问题及答案进行了反复沟通商榷，但究竟通过询问解决了什么问题、取得了哪些成效，并没有过多的关注。又如，受人员素质、审议时间等多种因素制约，涉及财政预算、国民经济计划的相关监督，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查。

重部署轻落实，跟踪问效少。在视察调研、执法检查、审议报告结束后，人大虽然会就相关意见和建议形成审议意见，并递交给“一府一委两院”进行处理，但对监督效果的持续跟踪和深入评估却显得薄弱。表现在跟踪监督力度不够，很少持续跟踪、一抓到底，造成重答复轻落实、审议意见落实不到位、监督效果不明显的现象。

三、全过程人民民主视域下地方人大监督效能提升路径创新——以松阳县“县长来报告”为例

松阳县人大在提升监督效能方面迈出坚实步伐，创新推出“县长来报告”工作品牌，致力于打造协同式、精准式、跟踪式地方人大监督。形成县政府负责人主动向人大常委会汇报工作的模式，还带动了监委、两院负责人常态化向人大报告工作，从而实现了从被动监督到“一府一委两院”主动报告的转变。有效拓宽了人大与“一府一委两院”以及人大代表、人民群众的沟通渠道，将人大制度优势、职能优势转化为县域治理体系和治理能力现代化的实际成效，为地方治理提供了新的思路和方向。

（一）“协同式”监督，增强监督合力

常委会领导分包督办。为加强人大监督的协同性和实效性，常委会领导领衔督办代表建议和民生实事项目。松阳县人大采取“分包督办”模式，一项代表建议或民生实事项目对应一名常委会领导、一个工委（专委会）和一个代表小组，采取视察、调研、座谈等形式进行督办，实时掌握建议办理情况，提出建设性意见，并持续跟踪落实。2024年在松阳县大东坝镇“村庄环境提升及基础设施建设”民生实事项目实施过程中，人大代表雷文凤提出的“关于农村危桥修缮项目中加强监管的建议”被交通运输局当场采纳、迅速落实，充分凸显人大监督实效。

政府领导牵头领办。由县政府领导牵头办理代表建议，把建议办理融入整个政府和业务工作中，有效提高办理质量。同时，将报告主体由原来政府组成部门升格为县政府主要领导或分管领导，有效解决部门职责不清、推诿扯皮、内容不全等问题。具体来说，县长每年就政府半年工作、民生实事和重大决策情况进行专题报告；分管副县长报告专项监督议题和代表建议的落实情况。此外，县政府领导还需提交书面履职报告，并定期接受人大常委会的满意度测评。

职能部门联合办理。在实际工作中，民情民意、代表建议涉及面广，涉及部门多，有大量工作需要政府组成部门以外的单位办理落实。为进一步提升相关建议办理工作的精准度和效率，县委、县人大、县政府研究决定采取一种更为高效、协作的工作模式——跨部门联合办理，将报告主体范围从政府单一部门扩展到“一府一委两院”多部门，以此整合各方资源、促进信息共享、形成责任共担。

领衔代表全程参与。从以往代表建议办理结果看，政府领导对代表建议的办理情况主动了解较少。“县长来报告”工作的开展倒逼县政府分管领导、政府职能部门主动加强与代表联系，从而提高建议办理精准度。同时，松阳县人大聚焦县委中心工作和重点项目等，积极组织各级人大代表开展视察调研、执法检查、专题询问和满意度测评活动。尤其是“9·15人大代表集中活动日”，为人大代表与政府领导提供了面对面交流的机会，让代表作为在一线展现、作用在一线发挥，进一步激发代表履职热情。

（二）“精准式”监督，把好议题选定

“常态化沟通”抓住重点问题。党委决策部署和“一府一委两院”重点工作是人大监督议题的主要选择途径之一。习近平总书记强调，人大监督要“围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央决策部署、聚焦人民群众所思所愿所盼”。在贯彻落实这一指示精神的过程中，“县长来报告”打破了原有议题选定的局限，我们不断完善与党委、“一府一委两院”的常态化沟通机制，便于及时统筹谋划、作出安排。

“数字化应用”锚定热点难点。实现“松智汇”特色应用场景与“浙里人大代表履职应用”“代表履职一键通”等省市级应用场景贯通，将“县长来报告”工作与数字化改成成果深度融合，实现了治理工作的数字化转型。新增“线上代表联络室”“县长来报告”等子场景，通过接入四个平台、民情地图等数据接口，利用大数据分析技术，识别民情民意中的热点问题和共性问题，为人大代表调研、建议提供有力支持。同时，松阳县人大常委会办公室定期整理“高频热词”，将群众关注度高的问题作为候选监督议题提交主任会议确定，并与县融媒体中心联动，开展《代表在监督》专项活动，实现“人大+数字+媒体”的联合监督模式，确保群众和代表的意见能够及时转化为人大监督内容。

“代表联络室”广泛征求民意。围绕“县长来报告”工作，县政府组成部门积极设立“线下+线上人大代表联络室”，并指定专人担任“人大代表联络员”，专门负责接待来访代表、收集并梳理民情民意与建议，以及办理后的反馈工作。截至目前，线下“人大代表联络室”的设立范围已扩展至监委、“两院”等27个部门；党委部门、群团、部分事业单位和国有企业共165个部门设立了“线上人大代表联络室”。松阳人大架构起了由1个“松智汇”应用场景、1个县级人大代表联络总站、20个乡镇街道（开发区）人大代表联络站、百个部门代表联络室组成的“1+1+20+N”基层单元格局，全过程人民民主基层单元得到了进一步升级与延伸，打造践行全过程人民民主服务中心成果初步显现。

（三）“跟踪式”监督，力促问题解决               

全面梳理问题清单。依托“线上”“线下”阔面串联，实现群众、人大代表、职能部门的全时段多向互动，广泛收集代表建议、民情民意并积极开展执法检查、代表视察调研等监督活动，并据此梳理形成条目式、可操作性的“问题清单”。问题清单的形成有效避免了被监督对象逃避整改或拿到监督意见后执行难、整改难的问题，也让人大“二次监督”有根有据。自“县长来报告”实施以来，县人大常委会已收集代表建议、民情民意等477条，并形成“问题清单”96张。

明确分配责任清单。通过建立“责任清单”，有效避免了承办部门对问题整改的推诿扯皮现象。以代表建议办理为例，交办代表建议后，县政府实行首问责任制逐一分解落实，属于部门职责范围内的，明确承办科室办理，经部门集体研究报分管副县长审阅；属于全县性或是跨部门协同办理的，报分管副县长按相关规定处理。内部流程完毕后，由承办单位与代表开展面商，包括具体牵头领导、承办科室、处理措施、落实时限。责任清单化后，有效推动了代表意见的闭环管理，2023年代表建议初次办理满意率由2022年的89.5％提高到96.8％，办理质量和报告质量有了显著提升。        

细致追踪反馈清单。反馈清单是在建议督办或监督活动整改开始后，由人大常委会依据整改情况，向参与监督主体动态反映监督“后半篇文章”的机制。包含事中及事后反馈，其实质是持续性全过程监督，通过“监督-整改-反馈-再整改-再反馈”闭环模式，充分提升监督对象的被监督意识，同时“倒逼”监督主体坚决履行监督责任，抓好监督工作。如建议办理情况经政府分管领导审定后，采取当面答复或书面寄送形式进行反馈，同时附上《县人大代表建议办理情况征询意见表》；议案建议应用场景能够清晰展示交办建议的主要内容、责任部门及办理时限，确保每一项建议都能得到及时、准确的响应。在办理过程中，系统实时更新进展情况，详细记录落实举措，让代表能够随时了解办理进度和细节。办理完成后，系统会向代表反馈办理结果，确保信息透明、反馈及时。

在全过程人民民主的宏伟蓝图中，地方人大监督效能的提升是推进民主政治建设的重要一环。通过深入研究松阳县“县长来报告”这一创新实践，我们可以看到，全覆盖、全方位、全链条的监督模式能够极大地提升监督的精准性和有效性。这一模式的成功不仅在于其创新的形式，更在于其深刻体现了全过程人民民主的内在要求。展望未来，松阳县人大计划将现有实践经验下沉到乡镇层面，推出“乡镇长来报告”系列品牌，推动全过程人民民主在乡镇一级的深入实践。