城区养老服务业发展总课题报告

 

以社会化服务为抓手 推进城区养老转型升级

 ——关于我县城区养老服务业发展情况的调研报告

 

随着我县人口老龄化趋势日益加剧,养老问题已成为社会广泛关注的民生问题。根据我县“十三五”规划提出的“加快扶持建设以县城为中心,周边乡镇街道为补充的养老福利服务机构,培育家政服务等生活性服务业。加快推进社区居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑,服务方式多元化、投资主体多样化、居家养老普及化、服务队伍专业化的养老服务体系”的发展目标和要求,县政协把城区养老服务业发展列为今年主席会议专题调研课题,制定了实施方案,成立了专题调研组,从居家和社区养老服务发展、养老机构建设、养老服务发展保障三方面开展调研。通过实地走访、听取通报、查阅资料、问卷分析、学习考察、座谈交流等方式方法,调研组对我县城区养老服务业发展的做法成效和存在的困难问题进行了深入分析,提出了以社会化服务为抓手,推进城区养老转型升级的对策建议。现将调研情况报告如下:

一、城区老龄化人口状况和养老服务业工作基本情况

养老服务业由老年事业和老年产业组成,是为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等公共服务,满足老年人生活、身体、精神等需求的服务行业,主要包括居家和社区养老服务、机构养老服务。

(一)城区老龄人口状况分析

全县、城区老龄化趋势表

时间

总人口

60岁以上人口

60岁老人占比

全县

城区

全县

城区

全县

城区

2010

237266

77035

35321

10731

14.9%

13.9%

2011

238277

77224

36309

11128

15.2%

14.4%

2012

238989

77475

37836

11660

15.8%

15.1%

2013

239700

78041

39549

12151

16.5%

15.6%

2014

240615

79168

41486

12785

17.2%

16.2%

2015

239858

81408

43038

13433

17.9%

16.5%

注:1989年我县老年人口占比达11.2%,步入人口老龄化社会。

 

全县、城区老年人口状况(截止2015年底)

区域

总人

口数

60岁以上

老年人口

80岁以上

老年人口

失能失智

老年人口

空巢(留守、独

居)老年人口

人口

占总人口%

人口

占老年人口数%

人口

占老年人口数%

人口

占老年人口数%

全县

235892

43038

17.94%

6832

17.99%

2582

6.8%

9418

24.8%

城区

81408

13433

16.5%

2371

17.65%

675

5.02%

1774

13.21%

注:全国60岁以上人口占总人口的16%;浙江省60岁以上人口占总人口的20.19%;丽水市60岁以上人口占总人口的17.77%

备注:

1.“城区”范围以《松阳县社会养老服务设施布局专项规划(2014—2020)》确定的“中心城区”范围为准,具体包括:西屏街道、水南街道、望松街道和叶村乡部分。

2.数据来源:《松阳县社会养老服务设施布局专项规划(2014—2020)》及相关乡镇(街道)的摸底调查。

从上述两表可以看出:一方面我县老龄人口基数大、比值高和增长速度快,老龄化形势严峻,已高出全国近2个百分点,城区老龄化问题也不例外;另一方面我县老龄人口群体结构不平衡,呈现老龄高龄化、生活失能化、家庭空巢化和贫困化等特点,全县高龄、失能、空巢等老年人已占老年人数的49.59%,城区比例达35.9%,他们亟需政府公共服务给予最基本的保障和特殊的照顾。

(二)城区养老服务业工作开展情况

为积极应对日益严峻的老龄化形势和不断变化的养老新要求,县委、县政府把发展养老服务业作为一项重要民生工程来抓,紧紧围绕全省“到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,功能完善、布局合理、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系;基本形成‘9643’的养老服务总体格局,即96%的老年人居家接受服务,4%的老年人在养老机构接受服务,不少于3%的老年人享有养老服务补贴”的发展目标,我县按照“政府主导、社会参与、市场运作、统筹发展、保障基本、适度普惠”的原则采取了一系列措施,为推进城区社会化养老服务奠定了较好的基础。

1.出台养老服务政策

近几年来,国家、省、市制定出台了一系列推进社会养老服务工作的法规政策,为各级政府和社会力量参与养老服务业发展提供了依据。2012-2015年间,我县先后出台了《关于加快推进社会养老服务体系建设的实施意见》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》等15份文件,进一步完善投融资、土地供应、社区居家养老服务用房、税费优惠、财政支持、养老服务补贴等政策,初步形成我县养老服务业发展政策体系。2014年12月发布实施《松阳县社会养老服务设施布局专项规划(2014-2020年)》,提出“到2017年,城乡社区基本形成20分钟左右的居家养老服务服务圈;到2020年,除夕阳红老年公寓、县养老服务中心外,规划在城区新建县城养老中心(原老看守所)、君宇颐养院、云岩山老年公寓、河头老年公寓、城东养老院和城南养老院6处 ,床位达到1526张”,为城区社会养老服务提供了政策引领。

2.推进养老服务机构建设

一是全力推进社区居家养老照料中心建设:2014年城南、城西、城北、城中、古城社区按“一星级”的标准建立了居家养老服务照料中心,建立了“居家养老服务队”,为社区老人提供上门服务。二是积极培育居家养老服务社会组织:2015年成立的天福祥居家养老服务中心、老徐好帮手两家社会组织开展老年照顾、家政服务、文体活动、心理咨询等服务,其中天福祥有老年会员780多人,缴费购买养老服务的185人。三是积极推进养老机构建设:在抓好敬老院保障托底的同时,探索公办(建)民营、民建民营的路子。目前,公办示范性养老机构县养老服务中心拥有床位498张,其中用于农村“五保”城市“三无”人员集中供养床位206张;公办民营的夕阳红老年公寓有床位40张,运营良好,供不应求;民办医养结合的护理型养老机构君宇颐养院设计床位100张已启动建设;设计200张床位的县城养老中心完成意向性规划方案的编制。

3.加强养老组织建设

2013年成立了松阳县养老服务体系建设领导小组。同年,设立了松阳县养老服务指导中心,落实人员编制2个,推进乡镇(街道)养老服务中心、村(社区)居家养老服务照料中心建设,搭建了三级养老服务组织管理机构。根据省市文件,民政和人劳社保部门联合确定了松阳县博雅教育培训中心为养老护理人员培训基地并开展技能培训,两年来已培训初级养老护理员240名,家庭护理人员1833名。另外,依托“96345”平台,使老年人相关需求与服务供给进行一定对接,实现信息资源的初步整合利用。

二、当前城区社会化养老服务工作面临的主要问题

我县城区养老服务业正处于起步探索阶段,在“未富先老”,“无备而老”的情况下,面临着理念、政策、体制、机制以及财力等诸多因素的制约,社会化养老服务尚不尽人意,主要表现在:

(一)政府角色错位,社会力量参与养老服务业通道不畅。

养老服务产品是具有准公共产品特性的混合产品,决定了家庭、政府、企业和社会组织的角色组合:家庭发挥着基础性的作用,政府是统筹主导者、保障者、监管者,而社会力量则是主体,唯有各尽其职、各尽其能方能唱好这场“大戏”。当前,我县城区养老服务业发展过程中,不论是社区的居家养老照料中心还是县养老服务中心都是由政府规划设计、投资建设、管理经营,社会力量参与引力不够、动力不足、阻力不小:

一是对养老服务业认识不充分,重视不够。由于人口老龄化挑战的相对隐蔽性和县域经济相对薄弱,一些领导对发展养老服务业的紧迫性和重要性缺乏全面深刻的认识,“说起来重要、做起来次要”,片面认为我县经济发展压力大、财力有限,把有限资金投放到见效快、收益大的产业和项目上,在对待发展养老问题上采取“等、靠、要”的态度,简单地把养老看成是国家的事,单纯依靠国家发展养老服务业,本级财政保障有限。比如:养老服务法规政策中明确规定各级财政要设立养老服务业发展专项资金,2015年市财政也开始每年统筹700万元专项资金,而我县至今仍未设立配套专项资金。

二是思路不明晰,职能转变滞后。新形势下养老业已经从原来单一的社会福利事业转变为兼具公益与市场的属性,要求政府从包办养老向政府购买服务转型,从注重养老事业发展向注重养老产业发展转型,从主导设施建设向扶持引导社会力量建设转型,从保障困难老人基本服务向推进多元多层次养老服务转型,但是我县仍以原有的事业思维、机制和方式来发展养老服务业,没有理顺乡镇(街道)、职能部门与养老服务组织和机构之间权责关系,疲于应付上级政府或部门的考核数据,热衷于管钱管物管项目,把极其有限的财政资金和行政资源花费在较大的项目建设和繁杂的具体事务中。

三是发展机制不健全,发展环境不佳。由于缺乏良性的市场运行机制,与公办养老服务组织和机构相比,民办养老服务组织和机构面临着“融资难、用地难、用人难、运营难”等方面的困扰。比如,在资金和政策扶持上,民办养老服务组织和机构难与公办养老服务组织和机构竞争;把民间资本的逐利目的与养老服务保障责任对立起来,给民办养老服务组织和机构设置障碍;政府对购买社会服务认识不深、重视不够等等,影响了民间资本的有效投入。吾爱吾老养老服务组织曾多次考察松阳但最终选择遂昌落地;天福祥运营一年来,没有享受过政府的优惠政策,目前因场地、人员、资金等原因陷入困境;君宇颐养院也因政策处理原因开工建设缓慢。

(二)政策保障有限,社会力量参与养老服务业积极性不高。

实践证明,养老服务业属新兴的公益性服务行业,投资大、收益薄、收效慢,若单纯按成本核算,民办养老服务组织和机构大多是保本或微利经营,甚至是亏本经营,对社会资本吸引力不强。因此,政府通过优惠政策扶持民办养老服务组织和机构发展,其实质是向老年人中最需要的或最贫困的人群倾斜。当前,我县城区养老服务业发展不仅缺乏优惠的扶持政策,还存在政策执行难、落实难等问题:

一是缺乏扶持民办养老产业的具体政策。2014年省市就出台了发展民办养老产业的具体办法,而我县至今仍没有明确的政策导向和系统详尽的优惠措施,无法引导民间资本投向社会养老领域,导致至今尚无一家真正意义上的民办养老服务组织和机构。

二是政策可操作性不强。我县的政策基本上是按照国家、省、市的政策框架套用制定,相关政策的规定概括笼统,缺乏具体的实施细则和执行标准,定性要求多,定量措施少,甚至删减许多实质性的优惠政策,不能发挥其对养老服务行业的扶持和激励作用,社会力量对发展养老服务业关注的多、参与投入的少,致使政策仅是“看上去很美”,在解决具体问题上难操作、难落地。比如在《加快发展养老服务业的实施意见》中,与省、市政策相比,含金量低。

三是工作合力不强。由于政策涉及范围广,而乡镇(街道)、部门各有分工,缺乏协调一致的工作运行机制,加上对不执行政策的单位和部门缺乏强有力的制约手段,存在着不按政策办事、对待民办养老服务组织和机构要求过严的行为,如在养老服务机构与医疗卫生融合、养老机构规划用地落地、新建住宅配套养老服务设施、税费减免等方面困难重重,影响了社会力量办养老的积极性。另外政策缺乏宣传,社会公众对养老政策理解不深,对养老市场了解不透,民间资本进入社会养老领域的速度迟缓。

(三)养老服务需求与供给矛盾突出,社会养老服务供给能力不足。

通过对老年人养老需求问卷结果分析显示:一是养老服务内容多层次。接受问卷的老人最担忧的事按序依次是自己或老伴身体不好、起居无人照顾、上门服务少、娱乐文化活动少等,因此他们希望提供的养老服务中,医疗护理占50.8%,休闲娱乐占29%,上门服务占29%,日间照料占16%,心理慰藉占14%。二是养老方式多样化。69%的老人选择居家养老,22%的老人选择机构养老。三是养老服务品质化。选择机构养老的老人最关心的服务质量占74%,关心周边环境占57%,关心服务价格占49%,关心交通便利占48%;对每月收取费用1500元以下的占50.8%,1500-3000元的占43%。选择居家养老的老人最欢迎的服务组织按顺序依次是专业居家养老服务组织、社区日间照料中心、家政服务;最希望他们提供的服务按序依次是医疗护理、饮食供应、文化娱乐、心理疏导。

面对社会多元化的养老服务需求,城区养老服务产品供给严重不足,老年人需求得不到满足,幸福指数不高:一是从数量上看,两家运行的养老机构中,县养老服务中心有206张床位,服务“三无”、“五保”老人;夕阳红福利院仅有40张床位面向社会开放。距离“2020年每千名老年人拥有社会养老床位达50张,其中机构床位数不少于40张”的目标要求相去甚远,“一床难求”。二是从内容上看,城区居家养老服务发展迟缓,覆盖面狭窄,质量不高。城区6个社区建成的居家养老照料中心,5个因场地设施原因,按一星级标准建设,实质上仅挂个牌而已;唯一按三星级标准建设的城东社区居家养老照料中心仅提供简单的中晚餐,目前因经营管理不善濒临停业,自然无法为高龄、空巢、失能这些老人群体提供最基本生活服务,更谈不上为不同年龄、身体状况、家庭条件的老人提供多元化、多层次的养老服务。三是从质量上看,缺乏优质养老资源,如专业化居家养老服务组织,医养结合的护理型、高品质居养型养老机构,智慧型养老服务平台和规范化养老志愿者服务团队,难以满足个性化的养老需求。

另外,缺乏专业养老管理服务人员。2073名养老护理人员虽然经过短期的培训,但仍缺乏专业的老年护理、老年心理等知识,服务质量难以到位;加上养老护理人员没有明确的职业特征,等同于普通家政服务人员,“三低一高”即职业认同度低、社会地位低、收入待遇低、劳动强度高,造成行业吸引力不强,专业护理人员不愿从事此项工作,导致大量低端人才从业,目前以45-65岁之间的农村务工人员居多,队伍极不稳定。

三、推进城区养老服务社会化的对策建议

习近平总书记对有效应对我国人口老龄化工作作出过重要指示:“要立足当前、着眼长远,加强顶层设计,完善生育、就业、养老等重大政策和制度,做到及时应对、科学应对、综合应对”。在当前经济社会发展转型的大趋势下,以社会化养老服务为抓手,推进城区养老转型升级是我县应对严峻的老龄化趋势、缓解养老服务供需矛盾的有效手段,也是建立健全我县养老服务体系、构建9643养老服务发展总体格局的迫切需要。

(一)转变政府职能,打通城区社会化养老服务的顺畅通道

1.转变发展理念

养老服务业既是公共事业,又是朝阳产业。当前发展养老服务业是主动适应经济发展新常态和全面建成小康社会的一项紧迫任务,政府责无旁贷。所以要转变传统事业思维方式,把养老服务业作为新兴养生养老产业来培育,从“无所不包”朝“有所为、有所不为”方向发展,厘清家庭、政府、企业和社会力量的关系,理清思路,走一条“家庭为基础、政府为主导、社会力量为主体”的社会化养老服务之路。

2.明确自身职责

政府要从包办公共服务转到支持和管理社会力量兴办养老服务业上来,从顶层设计、政策指导、财政支持、监督管理、促进交流、典型推广、辅导培训等方面提供服务,当前要抓住“十三五”规划实施的有利契机,根据国家、省、市《关于发展养老服务业的实施意见》精神,借鉴各地做法经验,依据《松阳县社会养老服务设施布局专项规划(2014-2020)》,结合我县实际情况,统筹考虑,整体谋划我县养老服务业发展专项规划(2016-2020年),确立指导思想和发展原则,明确发展方向、目标和时序,确保养老服务的供给符合我县发展要求、行业发展规律和社会群众需求。同时注重实施、突出重点、抓好示范,有序推进。

3.加强组织领导

养老服务业是个系统工程,仅靠民政部门是远远不够的。因此要调整充实并充分发挥松阳县养老服务体系建设领导小组的作用,出台完善《松阳县养老服务体系建设各职能部门工作职责》,明确民政、发改、建设、国土、财政、卫计、人力社保等部门和乡镇(街道)的具体工作职责,全面形成“齐抓共管、各负其责、整体推进”的工作格局,合力推进市服务业重点建设项目君宇颐养院建设进度,加快县重点预备项目城东养老中心前期进度,争取开工。

(二)强化政策保障,激发城区社会化养老服务的内生动力

1.研究吃透政策

养老服务政策是政府发展养老服务事业的工具,小至每项具体政策,大到发展战略,都具有其目标和导向。自2013年国务院颁发《关于加快养老服务业发展的若干意见》政策以来,省、市相继出台了一系列发展养老服务业的指导性文件,各政府部门也陆续制订了关于发展民办养老产业、培养养老服务人才、规范养老服务收费管理、推进医疗卫生与养老服务相结合、做好政府购买服务工作等相关配套政策,并提出了明确的发展支持举措。因此,要坚持问题导向,吃透政策,用足政策,对接政策,提高我县城区养老项目的精准度和有效性,真正发挥政策引导的作用。

2.完善政策体系

根据国家、省、市文件精神,通过规划、政策、投入、协调等手段,有的放矢,对民办养老服务产业的土地供应、融资信贷、税费减免、财政补助、投资权益保障、人才培养与就业等方面的优惠政策进行细化,制定出台标准明确、切实可行的落地办法,少设置障碍,多给予方便,最大限度鼓励和支持社会力量兴办养老服务组织和机构,为他们参与养老服务业保驾护航。借鉴杭州市拱墅区的做法,尽快出台发展民办养老产业、医养融合、政府购买服务、加强养老服务人才培养等方面的具体实施细则,真正形成系统养老政策体系。

3.确保政策落实

建立健全对部门和乡镇(街道)贯彻执行养老服务法规政策的检查和考核机制,明确细化主管部门民政局和相关职能部门、乡镇(街道)在养老服务中的的考核指标,列入年度工作综合考核体系中,并形成一套完整的检查、考核、问责制度。同时加强对养老服务的监督管理,研究制定养老机构建设等级标准和服务标准,建立起规范的从业资格认证制度、培训制度、准入制度、护理制度、外部捐赠制度、社会监管制度及内部管理制度。实行养老机构星级评定管理机制,通过第三方专业评估机构对各类养老服务组织和机构开展从业资格认证、准入、护理、财务、培训、内部管理等方面的综合评估,确保财政奖补资金的使用绩效和政府购买服务的质量,不断提高其规范化建设。另外加强对养老政策的宣传引导,推广先进经验,树立样板典型,为发展城区养老服务业营造良好的舆论氛围。

(三)创新体制机制,增强城区社会化养老服务的供给能力

1.建立不同投资主体同等待遇机制,培育多元服务主体

在社会化养老服务体系建设过程中,政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求,因此政府要优先解决好 “三无”、“五保”以及失能失智、空巢留守、高龄残疾等生活困难老年人的照料和护理问题,实现“保基本,兜底线”;社会力量要参与公益性养老服务机构建设,满足社会一般养老需要;根据市场需求,适度发展高端的、盈利性养老服务机构,满足不同层次的人群养老需求。所以为促进公平竞争,在土地供给、设施提供、床位建设补贴、机构运营补贴、医保定点和报销、税费减免、金融支持、购买服务、服务人员资格认定、职称评定、岗位津贴和评先评优等方面,对公办和民办养老服务组织和机构一视同仁,特别在价格制定方面应给予民办组织和机构更加宽松的政策。

2.建立多样化社会养老服务模式,提供多层次养老服务

一是鼓励专业的居家养老服务组织入驻社区,开展生活照料、医疗互理、精神慰藉、文体娱乐等服务。根据城区各区域人口、产业、硬件设施等情况,科学合理布局服务网点,进行连锁经营,基本形成20分钟左右的居家养老服务圈,覆盖所有居家老年人。公办的城东、城北社区居家养老照料中心,政府可以采用引进专业居家养老服务组织经营,或者采取提供场地设施、医疗配套等措施与专业居家养老服务组织开展合作经营。

二是鼓励社会力量投资建设、管理运营养老机构。引进和培育专业化、规模化、品牌化的养老服务经营机构,采取公办民营、公建民营、民办公助、民办民营等形式,分别发展护理型、助养型和居养型养老机构。重点要发展集医疗康复、生活照料、文体娱乐等于一体的大型多功能综合养老机构和医养融合、地产养老、文化养老等多形式的中高档养老机构,形成科学合理、各具特色、服务优质的城区养老设施布局,满足不同老年群体的个性化、多层次养老需求。

三是探索建立智慧养老体系。依托丽水市“智慧养老”信息网络,对老年人开展养老服务要求评估,全面掌握城区老年人的身体状况、经济状况和服务需求等基本信息,分别形成生活自助、生活援助、持续护理等类型,建立基本信息数据库;依托96345或者单独与移动、电信及其他运营商合作,建设“智慧养老”信息网络系统,为老人尤其是高龄、空巢、失能、残疾等生活困难老人发放“一键通”关爱手机,将老年人的养老服务需求和企业服务组织和机构对接,上门提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务,使老人居家就享受实时化、多样化的全方位服务。

3、建立养老服务队伍建设机制,提高养老服务专业化水平

一是建立养老护理人才培养的长效机制。通过院校培养、岗位培训、继续教育等多种途径,使为老服务人员成为掌握专业社会工作和为老服务技能的专门人才。与丽水学院、丽水职技院、丽水护士学校和松阳职业中专等学校建立合作机制,有计划增设养老服务相关专业和课程,采取“订单式”“定向式”的培养模式,为养老组织和机构培养老年医学、康复、护理、营养、心理等方面的人才,提高医护人员和护理人员的专业化水平;利用第三方培训机构加强对社会从业人员养老护理技能培训,通过延长培训时间、增加培训课程、强化实践操作等提高培训质量,切实增强服务技能和服务水平。

二是建立养老服务人员的岗位奖励机制。把养老护理人员纳入公益性岗位,严格落实养老护理人员技能等级、入职奖补和岗位津贴制度;加强养老护(管)理人员的绩效考核,建立养老服务人才等级晋升制度;建立完善养老护理人员工资正常增长机制和保障机制,稳步提高工资标准,保障护理人员的生活水平,解决他们的后顾之忧。另外应给予他们更多的“感情奖励”,采取慰问、表彰等活动提升护理人员的职业自豪感,让更多人愿意从事养老服务业。

三是建立养老志愿服务队伍的稳定机制。大力倡导社会各界志愿者与养老服务组织或机构开展结对活动;学习借鉴云和“老李帮忙团”和龙泉“银龄志愿者”的经验做法,规范各社区开展的“居家养老服务队”活动机制,深入开展银龄互助、邻里守望、敲门服务等“一助一”“多助一”结对服务并形成长效机制,形成“专业人员为骨干、服务从业人员为主体、志愿者队伍为补充”的社会养老服务队伍。

 

课题组成员: 詹志文 丁晓敏 叶伟兰 孟菊美  余田生  蓝春林

             吴苏君 蔡根新 王建明 翁凤英  汪慧珍  吴莉梅

 

  
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