关于松阴溪创建高等级景区机制保障的调研报告

松阴溪绿道位于松古平原松阴溪干流两岸堤防之中,全长60km,是依托松阴溪干流多年兴建的城防工程、瓯江干堤加固工程、中小河流治理工程等河道整治工程堤顶、亲水平台、两岸生态景观绿廊的基础上,增设驿站、标识、节点等要素而形成。

松阴溪景区现状所指范围为松阴溪干堤松古平原段,自界首到踏步头30km长河段内的自然景观、历史文化景观、科普教育设施等组成的景区。主要包含六大景区,①是界首万寿山景区,由古村落界首村和自然景区万寿山组成;②是古市镇古街、古商铺;③是力溪湖景区,由力溪湖、京梁堰、黄圩松树滩等组成;④是鹰嘴潭景区,由鹰嘴潭、奇石群、大路潭湿地、午羊堰、蓝莓石斛观光农业、珍稀鸟类保育区等组成;⑤是延庆独山景区,由国家级文物延庆寺塔、青龙堰、白龙堰、独山、秀峰寺、瑞现夫人庙、县城明清古街、生态滩、江滨公园及乡村798、皮划艇等水上活动中心等组成;⑥是横山滩景区,由横山滩、白沙湖电站、青蒙塔等组成。

目前,自踏步头向上游14.5km至梁下堰河段已于2013年被评为国家级水利风景区,国家级水利风景区包含上述④~⑥三大景区节点。在上述松阴溪主轴河道周边约5km范围内尚分部有大木山景区、卯山景区、双童积雪景区及黄家大院、山下阳等古民居村、古村落。

松阴溪绿道建设既是松阴溪景区的核心内容,也是贯穿河段内六大景区和向周边景区辐射的交通主轴,更是松阴溪景区开展旅游营运的平台载体。县委、县政府提出在十三五编制中重点谋划松阴溪绿道建设,打造松阴溪4A景区和田园松阳的经济带、生态带、休闲带、文化带的战略目标。松阳县政协对建设工作进行专项民主监督,成立了课题小组,本小组主要负责该项工作的机制保障问题调研。

通过实地调查、专访座谈、听取通报、考察学习等方式,现将绿道建设与创建4A所涉及的规划设计、开发建设、运行管理等方面的机制保障问题作简要探讨。

一、现状及存在的问题分析

(一)规划设计

1.规划滞后。从大的规划角度看,目前缺少松古平原范围内以松阴溪干流为中心的两岸周边各主要景区的定位、布局等区划,从而造成各风景旅游景区开发缺乏体现各自特色的总体控制方向及核心开发内容,甚至有相互重复或冲突的情景。从松阴溪松古平原河段小范围看,目前只有踏步头以上14.5km的国家级水利风景区范围内有《松阴溪水利风景区风景资源调整调查报告》和《松阴溪水利风景区规划报告》。整体河段无景区旅游规划,既不利用对现有景区资源的保护,更没有开发建设依据。

2.规划定位值得进行论证。目前松阴溪两岸松古平原范围内,有松阴溪水利风景区、大木山景区、双童积雪景区、卯山景区及黄家大院等古民居、古村落。各景区各自独立开发建设运营和进行创A工作。造成了①景区景点单一不利于旅游营销;②游客中心、宾馆等重复投资浪费多;③景点文化挖掘展示的相互重复和冲突;④不利于统筹监管,没有进一步的发展空间。

3.景区规划的重点和坚持的原则应多方论证并贯彻。规划原则和重点项目的确定,是一个规划的核心和体现规划优劣的关键。当前,由于规划设计行业市场情况、作业人员素质等因素,存在诸多设计规划单位把握不了体现当地特色的规划原则和重点,造成为规划而规划,脱离现实或无法实施的规划成果较多。所以,对于松阴溪景区的建设重点和规划应坚持的原则应由县府统筹,主动多方论证确定,并要求规划设计单位落实到位。

(二)开发建设

1.水利工程建设已初具规模,景区旅游设施尚未起步。松阴溪松古平原河段两岸近60km防洪堤已基本闭合,两岸绿廊、 慢行道系统已基本形成;但绿道系统的跨溪桥梁、沿山栈道等断头路尚未全部打通,驿站标识、各景观文化节点及游客中心、停车场、厕所等旅游创A的基础服务设施尚是空白。

2.建设投资、业主尚需进一步分工明确。松阴溪风景区总体而言其定位是开放公益性的景区。其相关基础设施投入现状应以政府投入为主,就目前已落实的资金只有2015年松阴溪绿道建设列入县财政基建预算500万元,资金缺口较大。建设业主目前绿道建设项目推进以水利为主已明确,其他水利工程以外的交通设施、游客中心建设等基础性服务设施尚无明确的计划与安排。

(三)运行管理

1.松阴溪风景区管理和河道堤防管理相互交叉、职责难明。松阴溪风景区和其他如永嘉楠溪江、仙居永安溪等明显不同的是:楠溪江、永安溪等属原生态河段多,水利工程少;松阴溪河道堤防、堰坝、湖闸等水利工程密集。景区旅游设施大部分在水利工程管理范围内。水利工程的安全运行管理与旅游设施的安全管理,涉水涉河工程的审批与涉景区工程的审批,河道保洁与景区保洁等诸多方面相互交叉、职责难明。

2.现管理单位力量薄、专业技术人员少且不宜承担景区运营管理。目前松阴溪水利风景区和松阴溪河道堤防、堰闸等工程管理统一由松阳县河道堤防和水库管理处管理。虽然在管理责任落实上不存在景区管理和工程管理分设而带来的职责分工问题,但县河道堤防和水库管理处强项在于水利工程的管理,对旅游景区的运营缺乏相应的专业人员和管理经验。而且县河道堤防和水库管理处是公益一类事业单位,职能上不允许去搞经营性的业务(水利风景区无经营性要求)。

3.景区环境建设与保护。松阴溪景区沿线长、两岸分布诸多工业园区、乡镇村庄、农业面源污染、采沙场等不利于景区水质、空气优化的诸多因素,环境保护任务重。

二、主要建议

面对规划设计,开发建设、运营管理等现状和存在的问题,在松阴溪绿道建设和创4A景区的机制保障问题建议如下:

(一)完善和健全规划体系,保障景区的科学定位、合理范围及建设保护机制。

不谋全域者难谋一域,松阴溪开发是系统工程,规划体系必须健全。①进一步深化、充实松阳县旅游风景资源调查和总体规划编制,统筹好全景区的开发布局、开发重点等宏观性的问题,从全域角度保障松阴溪景区的合理定位。②对松阴溪松古平原内干流段的景区(暂定松阴溪水利风景区)与松古平原内的大木山、双童积雪、卯山等其他景区的相关关系进行专题区划,论证整合一体与分散布设的优劣势。保障创4A的松阴溪风景区的范围合理确定。③进行松阴溪风景区详细规划编制,努力使松阴溪风景区控制性详规能体现松阳文化,体现松阴溪特点并具有一定的前瞻性、可操作性。依据详规控制、保障景区的完整性和与其他行业工程的衔接性。④合理确定规划设计单位、保障规划设计质量。面对当前的设计市场状况,要选择一支有相应技术力量,又能安心投入项目之中,进行详细调查、规划方案设计的团队确属不易。而且,当前招标体系往往只重标的,不重服务质量的规则,也很难选到好的规划设计单位。所以在选择规划设计单位招标中,应建立将规划设计服务质量优先于设计费用标的的招标机制;对文化挖掘与展示的设计方案,应建立多家单位同时编制,从不同方案中择优综合确定的保障机制。⑤总体规划与专项方案相结合,建立保障重点的机制。松阴溪景区规划必须在全县(全域)及松古平原旅游景区总体规划下编制。同时松阴溪景区规划“一线一魂”是规划的重点,一线即是串联松阴溪景区的绿道系统,一魂即是松阴溪文化的挖掘与展示。绿道系统设计和松阴溪文化挖掘与展示实施方案是景区规划的子项目,应重点倾斜力量和先行开展。

(二)建立健全组织机构,确保建设开发运营工作的有序推进。

1.成立县协调指挥领导小组和明确水利、旅游、文化、城建、国土、财政、发改及乡镇街道等相关单位的职责。

2.组建文化挖掘专题小组,由文化、史志办、水利、旅游等单位人员和了解松阳文化发展历史的的离退休老同志组成,负责松阳文化和松阴溪水文化的挖掘等工作。

3.明确建设业主负责制。为确保工程建设管理的相应结合,松阴溪绿道工程应以水利为主,牵头成立相关业主单位,负责绿道的建设。创4A及水利工程管理范围外的游客中心等建设应以旅委为主负责相关工作。

4.明确建设管理机构和职责分工,积极开展景区运营管理。松阴溪有关堤防、堰闸等水利工程公益性资产及相关的安全运行、维修养护,按现行管养职责、机制由水利负责管理。有关依附在水利工程之中和水利工程以外旅游设施等景区的经营性资产和运营活动及其相关的安全生产、维修养护、营销宣传等由旅委负责管理实施。

(三)以政府投入为引导,建立景区资金的保障机制。

1.绿道及4A景区创建有关服务设施、对外交通等基础设施,除水利、交通、建设等部门结合工程建设内容外,县财政应纳入年度建设内容。

2.对规划、设计及其他前期工作费用县财政应以保障。

3.对景区内可独立建设的景点,应出台相关政策引入民营资本开发,营造大众创业的机制。同时,对水面开发、水域经营权出让等经营管理机制办法应相应出台,达到有序开发。

(四)制定合理的激励机制,建立景区营销、宣传、公众参与等保障机制。

1.政府应出台招揽游客奖励政策,鼓励社会人员、旅游社团积极开展营销活动、聚积游客。

2.景区宣传片、画册、导游图、导游词等高起点委托较优秀的策划制作公司进行编制。

3.设计方案、文化挖掘应充分讨论并证求公众意见,文化收集人员应深入沿溪各村。

(五)各部门通力合作,加强环保执行力度,建立环境保障机制。景区周边聚积大片工业园区,制砂采砂场及密集的乡镇村庄分布。水质、空气质量的保护是景区管理永恒的主题和生命线。①环保等部门应加大打击污染物偷排偷放企业的力度,确保工业污水、毒气不进景区。②水利、国土等执法部门应加大对制砂采砂的管理,确保生产过程的污水、淤泥不进人景区。③治水办、农办、农业等部门及沿岸乡镇街道,在农村污水治理当中,应汇同水利、环保等单位科学确定进入松阴溪的排污口设置,杜绝村庄垃圾进入河道,清除在堤顶上的农村垃圾堆放点,打击毒鱼、电鱼等不法行为,确保景区的水质、空气达优。

  
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