推行办案质量检查 点准监督执法“窍门”——松阳县人大常态化开展行政执法办案质量检查的实践与思考
(发布日期:2017-11-24  作者:钱明龙 阙福亮  责任编辑:松阳人大)

  引言 

  1999年3月,第九届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法》修正案,将“依法治国,建设社会主义法治国家”确定为治国的基本方略;1999年11月,国务院作出《关于全面推进依法行政的决定》;2004年3月,国务院作出《全面推进依法行政实施纲要》,《纲要》确立了建设法治政府的目标,进一步明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。 

  此后,浙江省、丽水市、松阳县党委、政府分别确立了“依法治省”“依法治市”“依法治县”方略,着力建设“法治浙江”“法治丽水”“法治松阳”。 

  在此背景下,作为地方人大及其常委会如何在“依法治国”中发挥作用,推进依法行政的进程,确保宪法法律法规在当地正确贯彻实施?浙江省松阳县人大常委会顺应时代发展要求,积极推进“依法治县”法治社会建设,认真履行职责,大胆创新工作方法,加强对行政执法机关的监督,走出了一条以办案质量检查为突破口的行之有效的方法。 

  一、开展行政执法办案质量检查的基本情况 

  上世纪九十年代末,当时该县人大常委会的信访机构接收接待的来信来访量很多,每年受理量多达两三百件,其中,涉法信访的占一半左右,主要反映行政执法机关乱罚款、乱收费、非法扣留财物、保证金该还不还等执法中存在的问题。针对此情况,时任法工委主任的占火娟提出了开展办案质量检查设想,以此推动执法机关规范执法行为。这一想法得到了当时常委会领导的赞成和支持。 

  1999年11月,该县人大常委会正式启动办案质量检查工作。他们每年选取2-4个行政执法部门作为检查的重点对象,对这些部门近年来适用一般程序的行政处罚案件进行检查。一石激起千层浪。依法行政工作很快引起县政府及职能部门的高度重视,并迅速在全县各执法部门普遍建立施行了行政执法责任制、错案责任追究制等一系列工作制度,加强了对执法人员的执法业务、执法理念的培训教育学习工作,执法人员的依法行政意识逐渐提高。经过三年的监督检查,县人大常委会涉法信访数量也开始大幅下降。 

  此举得到了当时常委会领导的高度肯定。时任该县人大常委会主任曹树德在常委会主任会议上表示,采取办案质量检查这种方式监督行政执法工作,效果直接,成效好,弥补了人大光听报告、靠一般的执法检查、视察等这些形式的不足,要坚持推行。 

  从此以后,松阳县人大常委会每年有计划的专项组织开展一次行政执法办案质量检查活动,至今已坚持18年,抽查执法案件700余件,成为该县人大常委会监督工作的一种常态化监督方法,有效地规范了行政执法行为,推动了全县依法行政工作 

  二、开展行政执法办案质量检查的目的意义和基本做法 

  (一)开展办案质量检查的目的意义 

  人大对“一府两院”监督,主要是通过听取审议“一府两院”的工作报告、组织执法检查的形式进行的。这些监督形式自有其优点之所在,但缺点也十分明显,即难以发现执法机关在执法过程中存在的具体问题,尤其是具体操作过程中存在的问题,因而影响了人大监督职能的有效发挥。比如,人大听取审议工作报告前,虽然也组织事前调研,听取各方面的反映和意见,但获得的信息比较间接,说服力不强,往往停留在一般性的工作层面上;组织执法检查,检查的内容也仅是停留在某部法律的贯彻实施情况,检查的侧重面主要是政府及职能部门履行某项工作的监管职能好坏,对具体执法办案情况一般不予涉及,调研的对象一般也难以反映出行政执法机关在具体执法中存在哪些不依法和执法人员的法律素养和执法能力水平。这样的监督往往就停在表层上,监督的效果自然就不佳。而办案质量检查则可弥补上述监督上的不足。一是在获得的信息上,更直接、更具体、更客观; 二是在查找问题上,问题看得更精准,更能够发现行政执法机关在执法工作中存在的问题和不足,查找出的问题更易让执法部门心服口服; 问题找准了,提出的审议意见自然更“贴肉”,更具针对性,人大监督的效果相对就好; 四是更加有利于执法部门看到自身存在的问题和不足。实践中,找出的问题往往还是执法部门自身看不到的问题,因此,更加有利于执法部门有的放矢地去解决存在的问题,去改进存在的不足,从而进一步提高依法行政的能力和水平; 检查的目的上,更侧重于维护行政相对人的合法权益,增强行政执法机关依法行政的自觉性,促进行政执法机关依法合理的行使好手中的权利,避免权利的滥用乱用。 

  )开展行政执法办案质量检查的基本做法 

  一是自查与抽查相结合。该县行政执法办案质量检查采取执法部门自查与组织抽查相结合的方式开展。在组织检查之前,让执法部门自身先组织自查,查找自身执法办案中存在的问题和不足,分析原因,提交该机关在行政执法办案质量情况的自查报告。自查报告的内容包括行政执法案件办案的基本情况、采取的工作措施和成效、自查中发现的问题和不足、下步的对策打算等。令其自查,旨在发挥行政执法机关自身发现问题解决问题的内在力,做到边查边改,有利于总结经验,汲取教训;同时也便于我们人大掌握了解面上基本情况,为下步的具体案件的办理质量情况案卷抽查作好准备。 

  二是调研与抽查相结合组织之前我们还事前就被检查对象的行政执法办案情况开展一些必要的前期调研。通过召开座谈会、走访了解等形式,向其有关的部门、乡镇、律师代表、人大代表了解,听取对被检查对象的行政执法办案情况的意见建议。 

  三是专业人员检查与人大代表检查相结合。行政执法办案质量检查是一项法律性专业性强的工作,为避免检查走过场而流于形式,确保该项监督工作的顺利进行,我们具体由法制工委来承担该项任务,组织专门的检查组开展监督检查。检查组由具有法律专业本科以上学历又具有执法实践经验的法工委人员、常委会专家组成员、县政府法制办人员组成,这为及时发现问题和解决问题提供了基础保障。为发挥人大代表的主体作用,让代表知情知政,近年来,在组织检查时,还每次安排两名以上代表参与检查活动,让代表了解执法部门的执法办案情况,进一步推进这项监督工作的实施。 

  四是现场检查与现场反馈相结合。现场检查的案件是被检查对象(行政执法部门)近三年来适用一般程序处理的行政处罚案件。检查组根据被检查对象提供的已结案案件台帐目录,从中选择抽出各种不同违法性质的案件15-20起进行阅卷检查,做好检查记录。即使是一个笔误、一个签名遗漏也不放过。阅卷检查结束时,检查组每位成员都对自己所查阅的案件办理质量情况,向被检查部门主要负责人或分管负责人及法制、办案科室人员集中进行现场反馈交流。对在取证上、证据上、程序上、定性上、行政裁量权运用以及法律文书制作、法律依据适用上等方面存在的问题和缺陷进行一一反馈和阐明说理,并就如何具体操作进行互动交流。带队检查的常委会领导结合检查组成员反馈的情况就行政机关如何做好依法办案和如何加强对违法行为的防范工作提出意见。并由执法部门负责人当场作表态发言。 

  五是交办检查意见与跟踪监督相结合。为了体现监督实效,县人大常委会根据检查组提出的检查报告,分别向受检查的执法部门提出书面检查意见交执法部门研究处理,法制内司工委跟踪监督整改情况,并要求执法部门在规定期间内提交研究办理情况的书面报告,执法单位的主要负责人还要在主任会议上口头报告整改情况。 

  三、行政执法办案质量检查取得的成效 

  监督与被监督往往是一对矛盾。这种监督方式会不会引起执法部门的抵触反感?从松阳县的实践来看,执法部门都十分支持和配合人大开展这项检查活动。主要是检查组成员出于公心诚意,发现问题不含糊,指出不足有依据,不仅能做到客观公正,而且态度诚恳,容易沟通。 

  松阳县人大开展这项工作受到执法部门的欢迎,还因为检查组的人员组成很专业,他们查阅案卷后,对抽查的案件逐个进行点评分析,所发现的问题往往还是其自身难以发现的问题,有的甚至是该部门上下整个系统都未引起重视的问题。同时,我们开展检查不光指出行政执法办案中存在的问题和不足,还能指导如何做好依法办案的具体操作办法,这种面对面的沟通交流的检查方式,入脑入心,针对性强,实实在在地解决问题,对执法人员教育启发很大。这些行政执部门用这样一句话来评价这种监督效果:这样的检查,远远比上一堂法制课的效果要好,十分有利于我们行政执法和办案能力水平的提高。同时,希望人大常委会要多开展这项工作。 

  该县人大常委会采取办案质量检查的方式,加强对政府及其职能部门执法工作的监督,有力地助推了全县依法行政工作的开展。有近三分之一的主要行政执法部门在其市系统举办的检查评比中名列前茅。因行政执法机关不作为乱作为乱罚款等问题来该县人大反映的来信来访逐年下降,每年涉法信访数量已从开展这项工作前的上百件,至近几年已不到10件。据调查,2013年1月至2017年6月,我县向县政府提起行政复议案件仅48件,向法院提起行政诉讼的案件也仅59件。四年半时间的案件总数还不到邻县一年的案件数。  

  四、人大开展这项监督工作的法律问题思考 

  人大常委会组织开展行政执法办案质量检查这项监督工作是否有法律依据?这或许是人大工作者所担心的。我们认为,是完全符合地方组织法和监督法等有关法律规定的。 

  (一)开展行政执法办案质量检查是人大及其常委会行使法定职权的具体表现。 

  地方组织法明确规定,在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作是地方各级人大及其常委会的两项重要职权。人大常委会组织开展行政执法办案质量检查正是行使这两项职权具体体现。其一,众所周知,各行政执法部门的工作是该级人民政府工作的重要组成部份。同理,各行政执法部门的行政执法办案工作自然也级人民政府工作的重要组成部份,因而,该级人大常委会对本域的各行政执法部门开展行政执法办案质量检查自然属于监督本级人民政府工作的范畴,即监督本级人民政府的工作。其二,政府各行政部门从事执法办案于贯彻实施国家法律、行政法规的行为范畴。政府各行政部门该行为是否真正依法,人大及其常委会开展对其监督,则是在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行,也是人大及其常委会职责所在。  

  (二)行政执法办案质量检查属于执法检查范畴,但不同一般的执法检查。 

  监督法第二十二条明确规定,各级人大常委会,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。这说明,人大常委会开展执法检查不仅是可以,而且是法定职责所在。众所周知,开展执法检查其目的很明显,就是在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。行政执法办案质量检查正是体现了该目的。行政执法办案质量检查虽属于执法检查的范畴,但他又不同一般的执法检查,主要区别在于:一般的执法检查往往停留在某部法律的实施情况检查上,而行政执法办案质量检查涉及该部门实施的一系列部门法,同时还包括行政处罚法、行政强制法等公共行政法,因而可以说,行政执法办案质量检查其检查的法律实施情况的范围更广,体现出来的效果也更明显。 

  综上所述,人大及其常委会开展行政执法办案质量检查是依法进行的,是人大及其常委会职权范围,职责所在,他是监督行政机关依法行政,保障宪法、法律、行政法规在本行政区域切实贯彻执行的一项有效监督措施。他既属于人大常委会执法检查的范畴,又是一般执法检查的再提升。 

  (三)行政执法办案质量检查它不属于个案监督。      

  从松阳县人大常委会的实践来看,行政执法办案质量检查,检查的虽是行政处罚的具体案件,但不对具体个案存在的问题直接进行干预纠正,也不要求行政执法部门对已办结案件进行纠错。而是通过具体案件发现普遍性问题,指出其行政执法办案中存在的不合法做法以及工作中的不足之处,针对问题和不足,提出今后须加强需引起重视和改进的意见。因此,它不是个案监督。 

    

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