关于完善人大专题询问制度的思考
(发布日期:2017-11-24  作者:钱明龙  责任编辑:松阳人大)

  人大专题询问制度是从询问制度发展起来的一种监督方式,是一项富有开创性的制度,是人大监督工作的全新方式。自2010年6月24日,全国人大常委会首次开展专题询问后,才在各地方人大逐步开展起来。但由于法律上的不完备,认识上不到位,体制上的不完善等因素,影响了开展专题询问的积极性、主动性,影响了监督的针对性和实效性。如何进一步深化完善专题询问制度,提高监督实效,使之真正走上制度化常态化的轨道,已摆在各级人大及其常委会面前。笔者从各地实践中遇到的一些问题和困难出发,谈点粗浅之见。 

  一、加快完善人大监督的法律制度,建立健全专题询问制度的法律规范 

  人大工作讲究程序,严格依法。依法的前提就要有法可依。人大及其常委会要发挥好专题询问的效用,需要法律的支撑,需要良好的运作程序,才能确保专题询问在法律的框架下运行。鉴于目前法律上的不完备,加快完善人大专题询问制度的法律规范已成当务之急。 

  建立健全专题询问制度的法律规范,可从以下三个方面考虑∶一是要确立专题询问制度的宪法地位。修改宪法时,需要在宪法中对人大常委会专题询问作出规定,树立专题询问的法律权威;二是要修改完善监督法。目前的监督法仅仅针对各级人大常委会行使监督权而言的,没有将人民代表大会行使监督权纳入到监督法中,专题询问人大常委会可以行使,人民代表大会理应可以行使。由此,首先要修改扩大监督主体范围,即人民代表大会及其常委会均可适用,否则即使将现行的专题询问制度纳入到监督法中,对于人民代表大会来说,行使专题询问则同样遇到无规可依无章可循的尴尬境地。其次是要在监督法上增补相应条款,明确专题询问的内容形式提问人受询人及主要程序等,使专题询问制度成为法律上的监督制度,确保专题询问在法定的职权程序下依法有序的运行。三是在此基础上,全国和省级人大及其常委会还有必要制定专题询问的实施办法,就专题询问作出更加详尽的规定,同时在制定时要考虑通用性,避免只是本级适用的情况出现,即若是省级人大及其常委会制定的,要考虑“本办法适用于全省各级地方人大及其常委会开展的专题询问工作” 或“各市(区) 地方人大及其常委会开展的专题询问工作可参照执行” 等类似条款,便于各级地方人大及其常委会在实际工作中操作运行。实施办法内容至少应包括询问的对象、询问的内容范围和形式应遵循原则、询问议题的提出和确定、询问的主体、询问人的产生、询问的透明度(公开程度)、询问结果的处理等实体和程序方面的规定。 

  关于专题询问的主体,有人认为是人大代表、常委会组成人员。持此观点的人完全混淆了主体与提问人之间的关系,因为人大或其常委会遵循的是集体行使职权原则,是监督权的权力行使主体,专题询问的主体自然是人大或其常委会才对。人大代表、常委会组成人员仅仅是以专题询问的提问人出现,在议题确定前则以专题询问议案人形式出现。 

  关于专题询问议题的提出和确定,除坚持计划性以外,可考虑实际需要适时补充: 由代表或常委会组成人员以议案方式提出,由常委会主任会议决定是否纳入议题,如果是要纳入人代会议程的则需由主任会议提交常委会会议审议,体现原则性与灵活性的统一。 

  二、 正确理解把握人大专题询问制度的特点, 提高监督实效 

  专题询问有别于一般的询问,别就是别在其“专题”上。目前,理论上、学术上对什么是专题询问,其有何特点等还没有一个统一的定论。笔者认为,所谓专题询问就是指人大及其常务委员会在举行会议时,以本级人民政府、人民法院和人民检察院的某一专项工作为议题,依照一定的程序,向本级人民政府及其部门、人民法院和人民检察院负责人提出询问由其负责答复的监督活动。因而专题询问至少具有以下几个特点,需要在实践中正确理解把握∶ 

  第一,做到有计划开展。专题询问不是一般的询问,一般的询问是在审议议案或报告时根据需要而提出的一般了解性的询问,即其询问事项内容是根据常委会组成人员、代表的应时需要而随时提出的,因而带有随意随时,是代表个人提出的行为。而专题询问则不同,专题询问其实质是对专项工作的询问,需事前选定议题,列入工作计划,有目的有计划开展,是人大或其常委会的集体行为。我国《监督法》对专项工作开展监督做到计划安排有其规定,因而对专题询问做到有计划进行是完全必要的,以确保专题询问有的放矢进行。由此说明,专题询问具有计划的特点。 

  第二,要注重针对性。人大监督工作贴近民生、贴近生活、贴近实际,专题询问工作同样如此。首先在要专题询问议题的选取上要有针对性。需选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重要事项确定议题。具体可选择本级人大代表、常委会组成人员对政府、法院和检察院工作提出建议、批评和意见比较集中反映的问题,人大常委会在调研等日常工作中发现的突出问题以及人民群众来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的其他问题确定专题询问的议题,以确保重点突出、针对性强。其次,要在专题询问具体询问内容事项上富有针对性。选好议题是基础,重要的还要针对议题具体问什么、怎么问上下功夫。这就要求我们在问前要对议题进行必要的调研,通过充分地事前调研,摸清存在的突出问题和薄弱环节,找准问题的症结所在,才能对症下药。如何问是技巧性问题,要从找准的问题出发,巧妙构思,合理设问,使的事项切中实质切中要害不提与议题无关紧要的话题,问时有时还要应时调整思路,必要时还要根据回答的内容进行必要的补充追问或商讨,共同寻求解决问题的措施方法,总之,要让提出的问题观点鲜明、合理合法、符合逻辑从而使最终形成的专题询问审议意见也具有针对性,以达到解决问题的目的。可见,专题询问具有针对性的特点。 

  第三,要规范操作。人大专题询问,因为不是一般意义上的知情了解,这就需要一定的组织程序、操作程序等方面的规范。譬如专题询问议题提出与确定、询问的对象应遵循原则、询问的主体、询问人的产生、询问结果的处理等都需要一定的规范操作,才能确保有序进行。鉴于目前法律上尚缺这方面的规范,这需要人大及其常委会在开展专题询问这项工作之前建立相应的制度,制定必要的工作方案,避免随意性,使专题询问工作规范有序地开展。可见,专题询问具有规范性的特点。 

  第四,互动性也是专题询问的一个很显著的特点。既然是询问,必然涉及有问有答,且必须如实回答提问,即受询“一府两院”负责人必须根据参加会议的人大常委会组成人员、人大代表的提问事项,除涉及依法保密的事项外,都应如实进行回答或回应。必须如实回答,是人大常委会监督职权的性质地位所决定的。这种一问一答的形式,表明专题询问是一种现场互动人大监督方式。 

  取得实效是监督工作的内在要求。要使专题询问更好地取得实效,除了要把握上述专题询问的特性外,还需要辅之于其他监督方式、监督措施,进行必要的跟踪监督,譬如作出相应的专题询问意见(必要时可作出决议决定),代表视察、督促检查、听取审议整改落实情况的报告、满意度测评、特定问题调查、罢免、撤职等监督方式和媒体跟踪监督措施,使之监督到位,方能使专题询问取得实实在在的效果。 

  三、强化认识,理顺关系,为推进专题询问制度的实施创造良好环境 

  人民代表大会制度是我国保证人民当家作主的根本政治制度,也是党在国家政权中充分发扬民主,贯彻群众路线的最好实现形式。党的十八届三中全会《决定》指出∶“坚持人民主体地位,推动人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。” “健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。” 专题询问制度正是顺应了这一要求,是人民代表大会制度理论和实践创新成果,也是我国民主政治制度发展和进步的标志。人大开展专题询问,是其监督权行使的重要表现,其目的是与党的宗旨、与“一府两院” 的价值取向和工作目的是一致的,仅仅是各自的职权分工不同而已。各地党委要大力支持人大专题询问的实践工作,理顺党与人大、政府三者之间的关系,实行党政分开,提高“一府两院”自觉接受监督的意识,向着共同的价值取向和根本目的迈进,为推动人大制度的与时俱进,推进人大专题询问制度的理论和实践创新创造良好环境,促进专题询问制度的实施。 

  作为人大及其常委会自身更是要统一思想认识按照法定职权勤于履职,勇于作为,加快建立健全专题询问的工作制度,消除各种思想认识上的障碍,切实端正主体意识和责任意识,以对、对国家、对人民、对法律、对人大事业高度负责的精神,从提高监督力度和实效上着手,积极践行专题询问的实践创新成果, 充分发挥专题询问的监督作用使人大专题询问制度快速走上常态化、制度化、规范化的轨道,成为促进“一府两院” 改进工作,依法行政、公正司法的有效监督行动。 

主办:松阳县人大常委会
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