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以检察行政公益诉讼深化人大监督
(发布日期:2021-06-03 14:17:33  作者:阙福亮  责任编辑:松阳人大点击数:

检察公益诉讼是法律赋予检察机关的一项全新监督职能。与其他组织提起的公益诉讼不同,检察公益诉讼是法律监督机关的专属职能,是不能放弃的权力。以诉讼性质划分,可将其分为行政公益诉讼和民事公益诉讼,行政公益诉讼又分为诉前和起诉两个阶段。从我省实践来看,检察机关办理

的行政公益诉讼案件,一般都是诉前程序案件,即检察机关查明行政违法事实之后,向违法行政机关发出诉前检察建议,督促行政机关整改的案件。

一、以公益诉讼深化人大监督的松阳案例

自开展检察行政公益诉讼工作以来,松阳县院主动对接县人大及其常委会监督工作,从中发现案件线索,成功办理了一批行政公益诉讼诉前案件,举例如下。

案例1——“茶叶绿色防控技术推广项目”监督案

有着“最后的江南秘境”之称的松阳县,是中国绿茶指数发布地,被称为“绿茶之都”。茶产业的发展牵动着全县人民的心。2018年3月,在该县人代会上,茶叶绿色防控技术推广项目经全体县人大代表票决入选“政府十大民生实事项目”。该项目用生物技术诱杀茶叶主要害虫——黑刺粉虱,以此实现“农药减量、茶叶提质、保护环境”。

2019年初,该县人大常委会决定由农资环工委对该项目跟踪监督。同年3月中旬,松阳县院在履职中发现,政府采购的诱捕器,大部分未按技术方案规范安装,严重影响防治效果,造成国有财产隐性流失,遂主动联系农资环工委,提议开展联合监督,双方一拍即合。

3月21日,松阳县院向负责项目实施的农业农村局发出诉前检察建议,要求及时查明诱捕器安装不规范问题,并依法作出处理。该局高度重视,立即组织政府采购的中标公司进行整改。4月16日,在人大代表和检察官监督下,项目整改落实情况通过了农业农村局组织的专家验收。

典型意义  民生实事项目通过人代会票决后,即在一定程度上具备法定效力,应当不折不扣地实施。检察机关以公益诉讼诉前检察建议等法律监督手段,推动解决民生实事项目个案落实不力问题,成效明显。人大的工作监督与检察的法律监督有效衔接,提高了监督实效。该案系我省首次针对国有财产隐性流失开展检察公益诉讼监督,也是首次在人大监督民生实事项目中链接检察监督,促进了当地茶产业健康发展,有利于保障和改善民生,意义重大。

案例2——城市污水管道堵塞监督案

曾经,每到冬季,松阳县城一些污水管道就会出现堵塞,导致城市污水从窨井向外倒流,破坏市容市貌,引发部分市民不满。部分县人大代表多次提出建议,要求有关监管部门切实加以解决,但均因“种种原因”,迟迟得不到解决。

2017年,松阳县院在走访中了解到有关的代表建议后,立即开展调查。经查明,污水倒流,直接原因是城市污水中的动物油脂在冬天凝结成团,并不断发展汇聚,在下游形成大型油脂团闭塞管道;间接原因是餐饮业厨余垃圾处理不规范;根本原因则是有关部门因职责不清,导致对餐饮业监管不力。

为保护环境,松阳县院向建设部门发出检察建议,要求加强监管,开展有效整治。建设部门高度重视,主动与人大代表和检察机关对接,联合市场监管部门、环保部门共同研究破解方案,并出台行业治理规范,要求餐饮业污水必须经过隔油池等预处理设施后再排放,否则将依法整顿。

典型意义  代表是参与人大监督的主体,代表建议的办理是实现人民当家作主的重要途径。然而在实践中,各级人大代表的许多好建议,往往在“文来文往”中被弱化于无形,不仅严重挫伤代表履职积极性,而且也有损人大权威。检察机关利用检察法律监督,主动服务人大监督工作,不仅维护了市容环境,得到代表高度赞誉,而且也根治了有关部门年年面临的“下堵”之痛,实现了“多赢”。

二、以检察公益诉讼深化人大监督的可行性和必要性

(一)检察公益诉讼深化人大监督的可行性

人大及其常委会对行政机关的法律监督,与检察机关行政公益诉讼的法律监督,都是法定监督,在监督对象、监督目的、监督内容等方面,存在一定程度重合性,这就为检察行政公益诉讼为人大监督服务提供了现实可行性。

1.有利于拓展人大及其常委会的监督范围。检察机关是专门的法律监督机关,人大及其常委会支持检察机关行政公益诉讼工作,可以通过检察监督,更加深入、全面了解行政机关执法履职过程中存在深层次问题,拓展掌握行政机关工作情况的信息源,可以更加顺畅地将行政机关日常执法活动纳入监督,提高监督针对性、时效性。

2.有利于构建更加完善的监督体系。人大及其常委会支持检察机关行政公益诉讼工作,通过加强检察机关法律监督,推进检察机关对行政机关履职监督,可以建立起人大抓总、检察抓细的高低搭配、环环相扣的监督体系,促使监督体系更加完善,真正发挥我国监督制度体系设计的优越性、科学性。

3.有利于提高人大及其常委会的监督质效。检察监督直接触及具体个案、实际问题,人大及其常委会通过支持检察行政公益诉讼工作,利用检察法律监督职能,促进行政机关及时、高效解决实施法律过程中存在的问题,可以弥补人大监督不具体、不及时的短板。而且,检察机关作为法律监督机关,可以有效弥补人大监督中存在的不专业问题,进而提高监督的专业性、公信力。

(二)以检察公益诉讼深化人大监督的必要性

人大监督具有权威性,但存在监督高度有余而刚性不足的问题,主要原因之一是对个案监督不力,对具体事务使不上力。检察机关可以对个案开展有力监督,但存在监督效力局限性和畏难情绪,主要原因在于监督的专业性有余而权威性不足。由此可见,当人大监督携手检察行政公益诉讼,以人大监督之权威性支持检察行政公益诉讼,则可以破其局限性和畏难情绪;以检察个案监督拓展人大监督范围,则可以破其监督刚性不足之弊,相互取长补短,实现监督质效最大化。

另外,人大及其常委会是同人民群众保持密切联系的代表机关,人大代表来自各行各业,在履职中提出的建议都具有一定民意基础,为检察监督提供了植根人民的工作基础。而检察机关发挥自身专业优势,由此开展有效监督,也顺应民意,必定赢得民心。

三、以检察公益诉讼深化人大监督的对策措施

松阳县院的探索与实践,对开展以检察公益诉讼深化人大监督工作提供了部分成功经验。同时,由于检察公益诉讼工作刚刚起步,还有许多领域需要大胆创新探索。

(一)主动作为,以检察监督的能动性助力人大监督

检察机关应当主动配合人大监督,以实际成效争取人大对检察行政公益诉讼工作的支持。松阳县院分别从人大决议决定、人大常委会专项监督、代表意见建议三个角度开展检察行政公益诉讼监督,并取得实效,说明检察监督在促进和深化人大监督上是大有作为的,得到人大代表赞誉和县人大常委会充分肯定,启动了从“主动接受人大监督”向“主动深化人大监督”的转型,以担当精神正确诠释检察机关的使命责任。

(二)联合监督,以监督互补性优势实现“双赢多赢共赢”

人大监督和检察行政公益诉讼监督的联合,可以实现“1+1>2”的监督成效,可以消除检察监督中畏难情绪,排除思想阻力,阻却外来干扰,鼓舞检察士气。检察行政公益诉讼监督,可以协助人大更加精准掌握行政机关履职情况,延伸监督触角。联合监督还可以破除行政机关本身想解决,却由于部门职责不清、互相牵制等原因,导致实际履职难的困境,实现“双赢多赢共赢”。

(三)建立机制,以制度化保证联合监督常态化

为进一步开展以检察行政公益诉讼深化人大监督工作,并进而将此项工作延伸到检察监督的其他领域,有必要建立人大监督与检察监督联合协作机制,如通过定期举行情况沟通会、案件协调会、联合调研等形式,以及制定检察监督案件信息报告机制、人大监督信息抄送机制、案件交办机制等,实现联合监督常态化,助力区域社会治理现代化。