随着经济的发展和法制意识的增强，人们已经逐渐习惯了在生产经营和生活消费中索取发票，发票的使用量也越来越大。开发票就应按规定缴纳税款，就会增加生产“成本”。由于普通发票缺乏增值税专用发票那样的严格监管和打击措施，一些不法分子就把目光盯在普通发票“生意”上，开始从事发票制假贩假、代开、买卖等违法行为，严重地扰乱正常的税收秩序，动摇着税收基础。国家税务总局公布的数据表明，2008年全国查获假发票2547万份。浙江省地税局2007年查处的普通发票案件与2006年同比增加4.7倍,查补的税款同比增加10.86倍，无论是案件数量还是涉案金额都呈上升状，其对社会经济危害极其严重且后患无穷。

浙江省地税局2006-2007年普通发票查处情况表

                                        单位：万元

处罚力度过低是发票案发情况起来越严重的直接原因。倒卖倒买假发票可以获得比一般行业高得多的利润，而税务部门对假普通发票的处罚过低，难以起到打击的作用。2006-2007年，发票案件的处罚率仅为15%左右，远远低于一般税务违法案件的处罚水平，因此越来越多的人铤而走险，参与到假发票的贩卖行列中，如不进行及时进行规范，普通发票将成为扰乱税收秩序“蚕食”税基的大蛀虫。

针对目前现状，为防止普通发票进一步成为侵蚀国家税收的工具，因此建议：

一、修订现行的《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则（以下简称办法和实施细则）。因现行的“办法及实施细则”是1993年12月颁布实施的，距今已有17个年头，其早于2001年5月颁布实施的新税收征管法和1996年10月开始实施的行政处罚法。这17年间，经济社会变化极大且快，发票的种类、税收管理手段、发票违法违章手段、途径等也发生很大的变化，因此原“办法及实施细则”已不适应形势的发展，不能达到打击违法违章的目的。有鉴于此，对发票违法违章行为的处罚亟待细化规范。虽然发票违法违章处罚原则以教育为主、处罚为辅，但过低的处罚标准根本达不到教育的目的。原办法将发票违法违章行为分为未按规定印制发票和生产发票防专用品等6类，其36条规定，对有上述6类行为之一的单位和个人，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可并处1万元以下的罚款，这里的罚款是“可并处”且处罚金额过低。因此建议对违法违章行为在进行分类的基础上按涉税金额或发票份数处罚，并加大处罚力度。如在填开或受票环节上发现问题的按假发票票面金额的50%-5倍罚款；在伪造、携带或运输等环上节发现的，按发票的份数进行处罚，100份以下/次，罚款2万元，100-200份/次的，罚款5万元，多次查处同一人的可累计计算处罚等，同时对承运单位也应规定其负有连带责任。另外，办法第39条也应修订。该条规定，违反发票管理法规，导致其他单位和个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收非法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取税款一倍以下的罚款。而在实际执行过程中要取得证据，证明对方存在未缴、少缴等上述情况是非常困难的，且一倍以下的罚款过低，应比照偷税处以50%-5倍的罚款。还应对取得假普通发票却未构成偷税的行为进行处罚规定。因办法和实施细则均未对该行为进行规范，导致税务基层部门在具体案件处理上存在很大认识上的分歧，容易影响案件处理的公正性。故建议对该行为进行50%－5倍的罚款。同时，还建议对假发票的处罚应设单独的章节规定。现行的“办法及实施细则”对假发票的处罚规定散分在整个6类违法违章中，没有形成一个单独的章节，税务部门在实际适用时很不方便。

二、修订《中华人民共和国刑法》。一是对购买假普通发票的行为要有详细的处罚规定。现行的刑法未对购买普通发票行为进行违法处罚规定，那种仅仅打击卖方市场而无形中纵容了买方市场的做法，在一定程度上降低了不法分子贩卖假发票的风险，也加剧了贩卖假发票行为的发生。因此，建议对假普通发票的购买行为比照《中华人民共和国刑法》，对真假增值税发票和其他用于出口退税、抵扣税发票的买、卖行为设置处罚规定。因为在现实生活中，只要有买方市场的存在，就会有卖方市场的活动，不打击购买行为，就很难杜绝假发票的买卖行为。可实际上，购买假发票不管是为了再次贩卖还是为了自己填开使用，最终的结果都会造成国家税收的流失，理应给予相同的严厉打击。二是对持有、运输假发票的也应予以定罪规范。(文/潘益飞　夏兰)

注：此文2009年5月16日刊登于浙江省《联谊报》头版“民情热线”专栏。